Euractiv.hr otvara raspravu o Budućnosti Europe: Konferencija o budućnosti Europe kao test demokratske zrelosti Hrvatske

Autor:

  • Igor Vidačak

14.01.2020.

Vice-President of European Commission Dubravka Suica (L), European Commission President Ursula von der Leyen (2ndL), Croatian Prime Minister Andrej Plenkovic (3rdL), EC Commissioner Virginijus Sinkevcius (R) pose before the opening concert of the Croatian Presidency of the EU Council in Croatian National Theatre in Zagreb, on January 9, 2020. (Photo by Damir SENCAR / AFP)
Damir SENCAR / AFP

Potpredsjednica EK Dubravka Šuica, ujedno i koordinatorica Konferencije, Ursula von der Leyen, predsjednica EK i hrvatski premijer Andrej Plenković (slijeva)

Stavovi navedeni u tekstu ne odražavaju nužno stajalište redakcije Euractiv.hr

Kada je Ursula von der Leyen ljetos najavila početak rada Konferencije o budućnosti Europe kao jedan od prioriteta nove Europske komisije, otvorilo se niz dilema oko ciljeva i načina rada tog dvogodišnjeg političkog foruma za raspravu o budućnosti europske demokracije koji bi trebao započeti 2020. a završiti 2022. Taj je projekt dodijeljen resoru Dubravke Šuice, a hrvatsko predsjedništvo Vijećem EU dobilo je mandat koordinirati pripremu zajedničkog stajališta Vijeća i posredovati u postizanju dogovora s Europskim parlamentom i Komisijom o sadržaju, opsegu, sastavu i funkcioniranju Konferencije.

Da to neće biti nimalo lagan zadatak može se već naslutiti iz dosadašnjih izjava ključnih institucija i aktera europske političke scene koje ukazuju na različita očekivanja od same Konferencije. Iako se u javnosti u prvi plan stavljaju drugi veliki prioriteti hrvatskog predsjedanja poput Brexita i višegodišnjeg financijskog okvira, pregovori oko dizajna Konferencije o budućnosti Europe bi se mogli pokazati ponajprije kao važan test demokratske zrelosti Hrvatske i razumijevanja temeljnih vrijednosti participativne demokracije te modela sudjelovanja građana i civilnog društva u postupcima odlučivanja.

Svi koji imaju iskustva s vođenjem javnih savjetovanja i rasprava znaju da je za uspjeh svake rasprave presudno unaprijed precizno odrediti ciljeve, ključne teme odnosno sadržaj rasprave, pažljivo pristupiti odabiru dionika i metoda savjetovanja, ali i kvalitetnom izvještavanju o rezultatima rasprave. Upravo je zato u ovoj početnoj fazi oblikovanja Konferencije o budućnosti Europe važno izvući pouke iz dosadašnjih sličnih inicijativa odnosno modela vođenja rasprava o europskim politikama koji su bili uglavnom nedjelotvorni.

Prvi i možda najvažniji izazov nove Konferencija o budućnosti Europe jest precizno odrediti zašto se uopće pokreće odnosno koja je svrha planiranih rasprava s građanima i civilnim društvom. U nedavnom intervjuu potpredsjednica Komisije Šuica je izjavila da je glavni cilj Konferencije vratiti povjerenje građana u institucije EU, te da će se u sljedeće dvije godine razgovarati s građanima, slušati ih, vidjeti što žele te njihove zahtjeve pokušati pretvoriti u stvarne politike.

Nešto jasnije očekivanje od rada Konferencije iznijela je Radna skupina Europskog parlamenta istaknuvši da će vjerodostojnost i politički legitimitet Konferencije ovisiti o sposobnosti da se ne zadrži na pukom slušanju i dijalogu nego da inicira konkretne promjene. U tom smislu predlaže da se u Međuinstitucionalnom sporazumu Komisija, Vijeće i Parlament unaprijed obvežu na podršku konkretnim zakonodavnim prijedlozima i ugovornim promjenama koje bi mogle proisteći kao rezultat rada Konferencije i rasprava s građanima.

Naime, iz dosadašnjih empirijskih istraživanja zadovoljstva građana raznim eksperimentima deliberativne demokracije na razini EU može se zaključiti da je izostanak povratne informacije o učincima rasprava i savjetovanja s građanima, odnosno neresponzivnost institucija na primljene prijedloge građana glavni uzrok pada povjerenja odnosno slabljenja motivacije građana za sudjelovanje.

Nezavisne evaluacije dijaloga s građanima koje je u Junckerovom mandatu vodila Europska komisija odnosno europskih savjetovanja s građanima koje je u suradnji sa državama članicama pokrenuo Macron ukazale su na očiti nedostatak jasne svrhe i ciljeva tih rasprava. Inicijalno zamišljeni kao forumi za prikupljanje ideja i prijedloga građana o budućnosti EU, ta su se savjetovanja uglavnom pretvarala u jednosmjerno informiranje o aktualnim europskim temama, bez ikakve povratne informacije sudionicima savjetovanja o tome što se dogodilo s njihovim prijedlozima.

Dakako, informiranje građana samo po sebi može biti vrijedan cilj, ali ako se najavljuje dijalog i traži prijedloge i doprinose za prioritet budućeg razvoja EU, onda bi se morala osigurati responzivnost institucija na primljene prijedloge uz sav dodatni administrativni napor koji to iziskuje. Deklaracija sa summita u Sibiu te novi petogodišnji strateški program Europskog vijeća iz lipnja 2019. koji su trebali biti formalni kraj i sublimacija rasprava o budućnosti EU niti u jednoj rečenici ne spominju dijaloge i savjetovanja s građanima koji su promovirani kao temelj za izradu tih dokumenata.

Povjerenje građana u rad institucija EU dodatno je zadnjih godina narušeno poražavajućim rezultatima Europske građanske inicijative, novog instrumenta osnaživanja uloge građana u procesima odlučivanja u EU, pokrenutog Lisabonskim ugovorom. Odbijanje Europske komisije da na europskom tržištu zabrani opasni pesticid glifosat unatoč prikupljenim potpisima preko milijun građana i podršci Europskog parlamenta, kao i odbijanje registracije inicijative za zaustavljanje TTIP-a unatoč prikupljenih preko tri milijuna potpisa, samo su neki od primjera neodgovarajuće responzivnosti na europske građanske inicijative.

Iako ohrabruje najava Europskog parlamenta da će inzistirati da se sve tri institucije unaprijed obvežu na podršku zakonodavnim ili ugovornim izmjenama koje proisteknu iz dvogodišnjeg rada Konferencije i time daju smisao raspravama s građanima, konačni učinak odnosno stvarni utjecaj rada Konferencije bi mogao izostati ako te rasprave ne zažive u samim državama članicama.

Europska unija sporo uči na vlastitim greškama. Prije skoro dva desetljeća, Konvencija o budućnosti Europe, pokrenuta u veljači 2002. s ciljem pripreme teksta Ustavnog ugovora EU, neslavno je završila negativnim ishodima referenduma u Nizozemskoj i Francuskoj. Pokazalo se da taj briselski dijalog među političkim elitama, kojemu je predsjedao bivši francuski predsjednik Valerie Giscard d'Estaing, nije uspio spustiti se u države članice niti mobilizirati interes medija i šire javnosti za uključivanje u rasprave o predloženim reformama EU.

Sličan izazov pojašnjavanja lokalne relevantnosti europskih tema imat će i nova Konferencija o budućnosti Europe. Prije svega, kad je riječ o sadržaju i opsegu rasprave, još uvijek ne postoji suglasje o tome kojim bi se temama trebala baviti Konferencija. Na tragu obećanja o izbornim reformama koje je von der Leyen dala Europskom parlamentu u zamjenu za podršku njenom imenovanju, političke smjernice za rad nove Europske komisije stavljaju fokus Konferencije na unaprjeđenje sustava vodećih (spitzen) kandidata te uvođenje transnacionalnih lista već od sljedećih europskih parlamentarnih izbora.

U zajedničkom non-paperu  objavljenom u studenom 2019. Njemačka i Francuska su predložile da se u prvoj fazi rada Konferencije već od veljače 2020. raspravlja upravo o te dvije teme kao i o većem sudjelovanju građana u postupcima odlučivanja u institucijama EU. S druge strane, Europsko vijeće u svojim zaključcima sa zadnjeg sastanka u prosincu 2019. nigdje ne spominje spitzenkandidate niti transnacionalne liste, nego predlaže da se Konferencija primarno usmjeri na provedbu prioriteta petogodišnjeg Strateškog programa te na srednjoročni i dugoročni razvoj europskih politika. Za drugu fazu konferencije, Njemačka i Francuska predlažu da se konferencija bavi „svim pitanjima relevantnima za budućnost Europe“. Taj široki pristup nosi brojne rizike i može dovesti do razvodnjavanja sadržaja Konferencije i iscrpljivanjem na prevelikom broju tematskih rasprava bez mogućnosti praćenja njihovih učinaka.

Sastav, struktura i metode rada Konferencije predložene u nacrtu rezolucije Europskog parlamenta o kojoj će se raspravljati 15. siječnja, najavljuje određene inovacije u vidu održavanja nekoliko građanskih agora odnosno agora mladih koje bi okupljale reprezentativan uzorak 200-300 građana odnosno mladih iz svih država članica EU. U odabiru građana iz svake države bi posredovale neovisne institucije, uz uvažavanje geografske ravnoteže, rodne jednakosti, te dobnih, socioekonomskih i obrazovnih profila sudionika. Preporuke za unaprjeđenje europskih politika, koje bi proisticale iz sastanaka tih građanskih skupština, upućivale bi se plenarnim sjednicama Konferencije koje bi okupljale preko dvjesto predstavnika europskih institucija, nacionalnih parlamenata te europskih socijalnih partnera, a čitavim procesom bi koordinirao Upravljački odbor s predstavnicima svih političkih skupina Europskog parlamenta, zemalja predsjedavateljica Vijećem EU te nadležnih triju povjerenika Europske komisije.

Sličan model građanske agore je prije desetak godina isprobao Europski parlament, ali i Europska komisija kroz projekt europskog savjetovanja s građanima 2007. i 2009. nadahnut metodologijom organizacije America Speaks „21st Century Town Meeting“.  Za razliku od tog američkog modela, koji se pokazao kao jedan od globalno prepoznatih primjera dobre prakse djelotvornog sudjelovanja građana u postupcima odlučivanja, njegova EU inačica nije imala pozitivnog odjeka ponajviše zbog izostanka konkretnih povratnih informacija o konačnim rezultatima rasprava.

Iako se spominje uključivanje nacionalnih parlamenata i predstavnika civilnog društva, još uvijek nije jasno kako se planira pokrenuti rasprava na nacionalnim razinama što je jedan od potencijalno najvećih rizika u radu Konferencije. U konačnici, Konferencija o budućnosti europske demokracije predstavlja jedinstvenu priliku za demokratizaciju upravljanja europskim poslovima u državama članicama EU i njezin učinak bi se upravo mogao mjeriti po tome u kojoj mjeri će uspjeti potaknuti interes za raspravu o prioritetnim europskim politikama u nacionalnim i lokalnim okvirima.

Kao predvodnica pregovora o dizajnu ove paneuropske rasprave o budućnosti europske demokracije, hrvatska Vlada bi morala svojim primjerom pokazati da je u stanju svojim građanima približiti lokalnu relevantnost europskih tema i otvoriti raspravu o nacionalnim stajalištima o europskim aktima sa domaćom javnošću. Ako nacionalni političari ne preuzmu odgovornost za smislenu komunikaciju o europskim politikama sa svojim biračima, ova bi se Konferencija mogla prometnuti u samo još jedan skupi i logistički zahtjevan instrument promocije EU.

Na kraju, ne može se ne zamijetiti da predložena struktura nove Konferencije o budućnosti Europe potpuno izostavlja mogućnost sudjelovanja predstavnika zemalja kandidatkinja za članstvo u EU, što je bitna razlika u odnosu na Konvenciju o budućnosti Europe iz 2002. koja je uključivala predstavnike vlada i parlamenata svih zemalja kandidatkinja za članstvo u EU. Hrvatsko predsjedništvo Vijećem bi se moralo založiti da se to promijeni i da se pošalje makar simbolična, ali važna poruka građanima tih zemalja da je u raspravi o budućnosti Europe važan i njihov glas.