piše prof. dr. Arjen Boin Prekogranične krize: Ultimativna noćna mora za naše krizne menadžere

Autor:

  • Euractiv.hr

14.09.2019.

Univeristeitleiden.nl / Univeristeitleiden.nl

Prof. dr. Arjen Boin

Profesor Arjen Boin je stručnjak za upravljanje krizama i katastrofama s Instituta za političke znanosti, Sveučilišta Leiden u Nizozemskoj. Među njegovim se knjigama posebno ističe "Upravljanje uraganom Katrina" (Managing Hurricane Katrina), objavljena ove godine. Osim toga, profesor Boin se bavi i upravljanjem nakon kriza, zatim problematikom otpornosti (resilience), a na razini EU je velik utjecaj imala njegova knjiga: EU kao krizni menadžer: "Uzorci i izgledi" (The EU as Crisis Manager: Patterns and Prospects, 2013.). Za Jutarnji list napisao je autorski tekst kao najavu konferencije koja će održati u utorak, 17. rujna: "Domovinska sigurnost i upravljanje u krizama". Konferenciju organiziraju Ministarstvo obrane Republike Hrvatske i Jutarnji list.

Ozračje prijetnji u kojem se nalaze europske zemlje mijenja se izuzetno brzo. Kombinacija revolucionarnog tehnološkog razvitka, klimatskih promjena, demografskih preokreta, rebalansa međunarodnih sila i političke fragmentacije stvara plodno tlo za nove prekogranične krize kakve se dosad nisu mogle predvidjeti.

Prekogranične krize predstavljaju stvarni izazov nacionalnim vladama. Riječ je o krizama koje vrlo jednostavno prelaze geografske, političke, kulturne, javno-privatne i zakonske granice. One tipično nastaju u nekoj udaljenoj domeni kao mali, blagi poremećaj koji zatim izuzetno brzo eskalira neprestano se mijenjajući, mutirajući, stvarajući konfuziju kad je riječ o uzrocima i mogućim posljedicama. One dolaze bez neke posebne najave na mnoge stolove u administraciji, ali u pravilu nije jasno koji od tih stolova jest ili bi trebao "preuzeti vodstvo".

Obilježja prekograničnih kriza otežavaju da se na njih odgovori u najmanju ruku brzo i adekvatno. Teško ih je predvidjeti ili detektirati. A kad se jednom pojave vrlo je teško razumjeti njihovu dinamiku i učinke; još je teže osmisliti odgovor koji bi mogao odmah biti učinkovit. Primjeri takvih kriza bili su migrantski val 2015. godine, ali jednako tako i kibernetička kriza od koje strahuju krizni menadžeri na svim stranama svijeta.

Postojeće strukture za upravljanje krizama teško se mogu nositi s prekograničnim krizama. Stalne organizacije (vojska, obavještajne službe, civilna zaštita, policija itd.) stvarno mogu izvanredno djelovati u upravljanju poremećajima koji se pojave unutar njihove domene, ali nisu dostatno opremljene za rad u mreži odgovora na prekogranične izazove.

Razmišljajući o odgovoru na prekogranične krize ljudi u administraciji imaju tendenciju upotrijebiti dva mehanizma koji se tradicionalno koriste kao odgovor na prijetnje koje se protežu preko granica: koordinacija (pregovori o granicama) i centralizacija (uklanjanje granica). Ovi su mehanizmi problematični, ali posebno su problematični u prekograničnim krizama.

Mehanizam koordinacije vrlo je uspješan za složene probleme i tradicionalne krize. No, taj mehanizam, međutim, uopće nije uspješan kad je riječ o području prekograničnih kriza i to iz dva razloga. Prvo, u prekograničnim krizama često nije jasno tko su ili bi trebali biti ključni akteri i koja je njihova nadležnost u samoj materiji. Drugo, teško je, u kratkom vremenskom razdoblju, uspostaviti ili ispregovarati tko bi se time trebao baviti. A krize uvijek karakterizira manjak vremena. Možemo stoga zaključiti kako prekogranične krize lišavaju birokraciju njezina najučinkovitijeg oružja.

Centraliziranje ovlasti u izvanrednim prilikama u rukama lidera ili središnjeg tijela je tradicionalno sveobuhvatno rješenje. U Rimskom Carstvu neograničene ovlasti je u svoje ruke dobivao diktator. Takva se ideja ne uklapa u modernu koncepciju demokracije. No, centralizacija krize je i u modernoj demokraciji i dalje cijenjen mehanizam. Ali dolazi uz ograničenja: nije lako centralizirati ovlasti i to se ne događa često. Osim toga, "vrhovno zapovjedništvo" nije uvijek dovoljno precizno definirano, a mehanizmi koji bi trebali regulirati takvu koncentraciju ovlasti su nezgrapni.

Pitanje dakle glasi: kako krenuti naprijed?

Tko bi trebao oblikovati odgovor na prekogranične krize? Dvije su mogućnosti. Prva, mogli bismo instruirati nacionalne institucije da obrate više pozornosti na prekograničnu dimenziju kriza. Ali nije lako uvesti novi model rada u institucije koje su nastale oko tradicionalnih praksi koje jako dobro funkcioniraju u slučaju tradicionalnih incidenata i kriza. Nacionalne institucije za upravljanje krizama imaju vrlo malo afiniteta da se upuštaju u upravljanje transnacionalnim i prekograničnim krizama. One vole granice i puno bolje djeluju kad su im obveze jasno definirane.

Druga je opcija uspostaviti organizaciju za upravljanje prekograničnim krizama. To bi bila nova organizacija, s novim ljudima, uglednim vodstvom, stvarnim ovlastima i realnim proračunom. Organizacija koja izmišlja i testira nove oblike djelovanja kad je riječ o upravljanju krizama. Potpuno nova organizacija mogla bi osmisliti neuobičajene metode i načine razmišljanja od samog svog temelja. A to je, istodobno, i negativna strana: trebalo bi jako puno vremena, a ishod ni na koji način nije zajamčen. Američko iskustvo stvaranja Ministarstva domovinske sigurnosti izuzetno je poučno: malo je vjerojatno da će postupak kojim se jednostavno stavlja veliki broj organizacija pod isti krov dovesti do rješavanja svih problema. Potrebna je nova institucija.

No, je li uistinu vrijedno utrošiti politički kapital i administrativni trud na stvaranje nove institucije za ovaj poseban oblik krize?

To je pitanje za vodstvo. Prekogranične krize se i dalje rijetko događaju, pa možda i nije neophodno izgraditi organizaciju koja bi se bavila tipovima kriza koje se rijetko događaju. Ali mi također znamo da prekogranične krize, ako se na njih ne reagira, mogu dovesti do katastrofalnih posljedica. Ilegalne migracije, financijska kriza, uragan Katrina - svi znamo što se dogodilo.

Prekogranične krize su ultimativna noćna mora za krizne menadžere. To je trenutak kad spoznaju da njihovi tradicionalni krizni aranžmani nisu dostatni u svjetlu političko-administrativnih izazova koje kriza donosi.

Kad država nema odgovora na krizu tada se događaju brojne neželjene posljedice. U trenutku krize javnost očekuje od predstavnika države da imaju situaciju pod kontrolom. To je, konačno, ključna zadaća države: da pruža svojim građanima zaštitu od posljedica koje izazivaju prijetnje i pogibelji. Ako država ne uspije u svojoj ključnoj zadaći, tada se potkopava legitimitet javnih institucija i reputacija političkih lidera. A to je problematično posebno kad je legitimitet javnih institucija već doveden u pitanje.

Kako se onda pripremiti za krize koje se danas rijetko događaju, ali bi već sutra mogle izazvati pustošenje? To je sasvim nov izazov za političko vodstvo na svim stranama svijeta.