Zajednička izjava europskih profesora prava u obranu europskoga pravnoga poretka Nacionalni sudovi ne mogu poništiti presude Suda Europske unije

Europska je unija zajednica utemeljena na vladavini prava. Pravni poredak EU-a potporanj je koji drži Europsku uniju na okupu, a presuda njemačkog Saveznog ustavnog suda u slučaju Weiss predstavlja ozbiljnu prijetnju tome pravnome poretku. Ta prijetnja daleko nadilazi potencijalne posljedice presude na monetarnu politiku Europske unije.

Ovu izjavu pišemo kako bismo izrazili svoje zajedničko mišljenje da je tvrdnja njemačkog ustavnog suda (Bundesverfassungsgericht – BVerfG), da može proglasiti da presuda Suda Europske unije „nema obvezujući učinak u Njemačkoj“ neodrživa te da se mora snažno odbiti. Također, ovu izjavu pišemo kako bismo osporili one akademske ideje ustavnoga pluralizma i ustavnoga identiteta koje brane pravo njemačkog ustavnog suda ili bilo kojeg drugog nacionalnog suda da donese takvu odluku te koje su potaknule (ako čak i slučajno) sudove na donošenje takve odluke.

U prošlim desetljećima, teoretičari su razvili koncept ustavnog pluralizma kako bi riješili slijepu ulicu između Suda EU-a i nacionalnih ustavnih sudova, poput njemačkog ustavnog suda, u sporu o pravnoj nadređenosti (Kompetenz – Kompetenz). Glavno pitanje tog dugotrajnog spora jest u tome koji sud bi trebao imati zadnju riječ prilikom rješavanja sukoba između prava EU-a i nacionalnog ustavnog prava.

Zagovornici ustavnog pluralizma tvrde kako ne postoji potreba za konačnim odgovorom koji sud ima zadnju riječ, jer se napetosti oko proturječnih tvrdnji o nadređenosti mogu riješiti sudskim dijalogom i normama tolerancije i susretljivosti.

Presuda njemačkog ustavnog suda u slučaju Weiss – i neposredna reakcija autoritarnih režima u Mađarskoj i Poljskoj na nju – pokazuje inherentne granice ove optimistične vizije. Potrebno je suočiti se s činjenicom da ustavni pluralizam ne može dati praktičan i konačan odgovor na pitanje u srži Kompetenz – Kompetenz spora, jer su izravni sukobi oko toga tko ima zadnju riječ u sporu između EU i nacionalnog prava neizbježni.

Potpisnici ove izjave slažu se s ustavnim pluralistima kako je sudski dijalog važan, dapače, da je neophodan za funkcioniranje europskog pravnog poretka. Sud EU-a također prepoznaje da nacionalni sudovi, u suradnji sa Sudom EU-a, obavljaju funkciju, koja im je zajednički dodijeljena da osiguraju poštivanje prava u tumačenju i primjeni Ugovora. Također se slažemo da bi Sud EU-a i nacionalni ustavni sudovi trebali biti vođeni normama međusobne tolerancije, strpljivosti i susretljivosti te bi trebali, kada je god to moguće, napetosti između različitih pravnih poredaka riješiti na temelju normi međusobnog uvažavanja.

Ukratko, svi suosjećamo sa željom ustavnih pluralista da iziđu ususret opravdanim brigama koje neki nacionalni ustavni sudovi imaju u vezi sa sukobima između prava EU-a i nepovredivih domaćih ustavnih odredaba. Ti su interesi priznati i u Osnivačkim ugovorima Europske unije (pogotovo člancima 4. i 6. Ugovora o Europskoj uniji). Iako postoje prijedlozi za osnivanje novih tijela koja bi odlučivala o ustavnim sporovima između Suda EU-a i nacionalnih sudova u budućnosti, trenutačno važeće pravo je jasno: niti jedan nacionalni sud ne može ukinuti presudu Suda EU-a. Unatoč tome što se ne slažemo oko svih aspekata rasprave o ustavnom pluralizmu, oko jedne smo točke svi nedvosmisleno suglasni – nedopustivo je da nacionalni sud proglasi presudu Suda EU-a nevažećom unutar svoje nadležnosti.

Kao što Sud EU-a opetovano objašnjava još od presude u predmetu Costa, kada bi nacionalni sudovi mogli nadglasati Sud EU-a, pravo Europske unije ne bi se jednako primjenjivalo na teritoriju svih članica Europske unije te bi cijeli temelj pravnog poretka Unije bio doveden u pitanje. Doista, kao što je Sud EU-a naglasio u nedavnoj izjavi za javnost, samo se kroz nadređenost „može osigurati jednakost država članica u Uniji koju su stvorile”. Države su prenijele dio svoje suverenosti na EU pod uvjetom reciprociteta. Kad bi jedna članica mogla odlučiti što europsko pravo znači samostalno, bila bi “jednakija” od drugih i zbog toga bi se europski pravni poredak vrlo brzo raspao.

Nacionalni ustavni sudovi, poput njemačkog saveznog ustavnog suda, ostaju jedini čuvari ustavnih poredaka svojih država, uključujući i nepovredivih, „vječnih“ elemenata nacionalnog ustavnog identiteta. Njemački je ustavni sud u potpunosti u pravu po tom pitanju, no u potpunosti je u krivu u vezi sa sredstvima koje može primijeniti kada zaključi da je Sud EU-a donio odluku koja krši njegov ustavni identitet ili je jednostavno ultra vires.

Odluka njemačkog ustavnog suda, kao povijesna analogija, jako podsjeća na doktrinu ništavosti (nullification) na koju su se pozivali nakloni Calhounu u SAD-u prije građanskog rata, što bi zapravo dopustilo sudovima država članica birati koje dijelove europskoga prava da poštuju – a koje da zanemare.

Ako nacionalni ustavni sud zaključi da je akt EU-a ili presuda Suda EU-a u sukobu s ustavom te države, taj sud ne može samo zaključiti da je taj akt ili presuda neprimjenjiv(a) unutar njegove nadležnosti. Suprotno tome, taj sud može pokušati popraviti situaciju bilo tako da „prisili svoje vlasti da promijene ustav, da traže promjenu europske pravne norme kroz europski politički proces ili da, ako je to potrebno, izađu iz Europske unije.“ Ti se koraci možda čine dramatičnima, no oni su konzistentni sa statusom Europske unije kao zajednice suverenih država, koje su pristale – dobrovoljno – biti vezane pravom EU-a i presudama Suda EU-a dokle god ostaju članice Unije.

Naravno, većina ustavnih pluralista nije očekivala da će se bilo koji nacionalni sud upustiti u toliko očito ignoriranje autoriteta Suda EU-a. Oni su pretpostavljali da će se izravni sukobi riješiti kroz dijalog i susretljivost. Kriza izazvana presudom njemačkog ustavnog suda podsjeća nas na bolnu istinu koju mnogi ustavni pluralisti žele zanemariti– da se ponekad izravni sukobi događaju.

Konačno, reakcije autoritarnih režima u Mađarskoj i Poljskoj na presudu njemačkog ustavnog suda naglašavaju još jedan problem ustavnog pluralizma – problem na koji su neki od nas upozoravali već neko vrijeme – da su, naime, ustavni pluralizam i argumenti ustavnog identiteta podložni zlouporabi od strane autokrata i njihovih „zarobljenih sudova“.

Ne bismo trebali biti začuđeni time da su mađarska i poljska vlada brzo iskoristile presudu njemačkog ustavnog suda kao temelj za tvrdnju o tome da njihovi (zarobljeni) ustavni sudovi mogu nadglasati Sud EU-a. To je bilo u potpunosti predvidljivo i štoviše, predviđeno.

Naš fokus u ovoj izjavi nije opasnost koju presuda njemačkog ustavnog suda predstavlja za monetarnu politiku Europske središnje banke (ESB). Ono što želimo naglasiti jest da neovisno o tome što tko misli o mjerama kvantitativnog olakšanja (quantitative easing) ili o ocjeni tih programa koju su dali bilo Sud EU-a ili njemački ustavni sud, ideja da nacionalni sud može ukinuti odluku Suda EU-a nedopustiva je.

Dozvoliti nacionalnim sudovima da presude Suda EU-a koje smatraju neprihvatljivima proglase neprimjenjivima u svojim državama uništila bi pravni poredak EU-a. To je istina neovisno o tome je li nacionalni sud u pitanju ugledan, nezavisan sud u zdravoj demokraciji ili osvojeni „sud“ u autokratskoj državi članici (koji možda uopće ne zadovoljava standarde da se smatra sudom u okviru prava EU-a).

Stoga presudu njemačkog ustavnog suda da je presuda Suda EU-a u slučaju Weiss izvan ovlasti (ultra vires) i da nema obvezujući pravni učinak valja odlučno odbaciti.