Rat europskih sudova u jeku Covid krize: Njemački ustavni sud protiv Suda Europske unije

Autor:

  • Tamara Ćapeta

06.05.2020.

The chairman of the German constitutional court Andreas Vosskuhle speaks on May 5, 2020 at the Constitutional court in Karlsruhe, to give out the court's ruling that the European Central Bank must clarify a key bond-buying scheme to support the eurozone economy is
Sebastian Gollnow / AFP

Andreas Vosskuhle, predsjednik Njemačkog ustavnog suda

Tekst je napisala Tamara Ćapeta, Profesorica europskog prava, Predstojnica Katedre za europsko javno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu i Voditeljica Jean Monnet Centra izvrsnosti

Svojom odlukom od 5. svibnja 2020. njemački je savezni ustavni sud proglasio odluku Suda Europske unije pogrešnom i stoga neprimjenjivom u Njemačkoj. Time je, kako tvrde mnogi komentatori, otvorio pandorinu kutiju i uveo novo žarište nestabilnosti u pravni sustav Europske unije s mogućim dalekosežnim posljedicama, kako za mjere koje se poduzimaju u borbi protiv epidemije Covida 19, tako i u borbi za vladavinu prava koja se također, uslijed nemoći političkog procesa, preselila u sudske forume.

O čemu se radi?

U jeku ekonomske krize u EU, pred njemačkim je ustavnim sudom pokrenut ustavni postupak kojim je grupa građana osporavala pravnu valjanost takozvanih mjera kvantitativnog olakšanja (quantitative easing) koje su omogućile europskom sustavu središnjih banaka kupovanje imovine javnog sektora u državama članicama na sekundarnom tržištu, tzv. PSPP program. Jedna od tvrdnji osporavatelja navedenih mjera bila je i da one izlaze izvan ovlasti koje europsko pravo, tj.  Osnivački ugovor povjerava Europskoj središnjoj banci (ESB), a koja se sastoji u vođenju monetarne politike za zajedničku valutu - euro te čiji je glavni cilj održavanje stabilnosti cijena. Pravnim rječnikom, podnositelji ustavne tužbe tvrdili su da su odluke ESB-a, kojima se omogućio PSPP program, ultra vires, tj. izvan ovlasti koje Ugovor dodjeljuje Uniji i ESB-u.

Mogućnost da mjere Unije proglasi neustavnim u Njemačkoj zato što prelaze ovlasti dodijeljene Uniji Osnivačkim ugovorom, Njemački je ustavni sud najavio u svojim odlukama vezanim uz ustavnost Ugovora iz Maastrichta te potom i Ugovora iz Lisabona. No, iako je takvu mogućnost ostavio otvorenom, Njemački je ustavni sud nije nikad iskoristio. U međusobnom su dijalogu do sada uvijek Sud EU-a i Njemački ustavni sud nalazili rješenja koja su objema stranama bila prihvatljiva.

Ultra vires doktrinom Njemački si je ustavni sud zadržao zadnju riječ nad pravnom valjanošću europskog prava u Njemačkoj, ali je također najavio da takvu odluku može donijeti tek pošto prethodno omogući Sudu EU-a da provede sudsku kontrolu nad osporavanim aktom EU-a.

Iz tog je razloga i u ovom slučaju pred Sudom EU-a bio pokrenuo prethodni postupak kojim je Njemački ustavni sud od tog Suda tražio da ocijeni je li PSPP program ESB-a prekoračio ovlasti koje su toj instituciji dodijeljene europskim pravom. U presudi u predmetu Weiss (predmet C-493/17) iz prosinca 2018., Sud EU-a proveo je analizu navedenih mjera i zaključio da se:

  • kao prvo, doista radi o mjeri monetarne politike nad kojom ESB ima ovlast
  • kao drugo, da je mjera u pitanju razmjerna cilju koji se njome želio postići.

Cilj se, kako je objasnila ESB, sastojao u povećanju inflacije u Europskoj monetarnoj uniji i njenom održavanju na razini od oko 2%. U provedbi testa razmjernosti, Sud EU-a objasnio je da se kontrola koju vrši nad razmjernošću ovakvih tehničkih mjera koje ESB donosi u području u kojem uživa široku diskreciju sastoji u provjeri je li ta institucija grubo prekršila granice svojih ovlasti. Navodeći svoje razloge, Sud je zaključio da ne postoje razlozi iz kojih može zaključiti da postoji očita pogreška u ocijeni ESB-a da je PSPP program prikladan za postizanje navedenog monetarnog cilja, te da ništa ne upućuje na mogućnost da se isti cilj mogao postići drugom, manje ograničavajućom mjerom.

Sud EU-a ocijenio je PSPP program razmjernim i, stoga, pravno valjanim.

Presuda u prethodnom postupku u kojem Sud EU-a daje svoje tumačenje ili ocjenu valjanosti prava EU-a samo je korak u postupku pred nacionalnim sudom, koji se po dobivenom odgovoru nastavlja. Tako je i Njemački ustavni sud nastavio postupak iz kojeg je postavio prethodno pitanje i u njemu jučer (5. svibnja) donio konačnu odluku. Iako se radi o kompleksnoj odluci, napisanoj na preko 100 stranica, koju ćemo još dugo iščitavati, ona se u bitnome svodi na sljedeće: njemački je ustavni sud provedbu testa razmjernosti Suda EU-a smatrao neprihvatljivom.

Taj je sud smatrao da ESB nije ponudila dostatna obrazloženja zašto je PSPP program bio nužan te je stoga moguće sumnjati u to da se radi o odluci koja izlazi izvan ovlasti te institucije (i Europske unije). Kako je odluka ultra vires, ona u Njemačkoj ne obvezuje ni parlament ni vladu niti ostale institucije te države pa je one ne smiju primjenjivati. Njemački su suci, ipak, ostavili rok od 3 mjeseca unutar kojeg njemačka javna tijela, uključujući i Njemačku središnju banku, mogu i moraju utjecati na ESB da prikladnije obrazloži nužnost svojih PSPP odluka.

Njemački je ustavni sud smatrao da presuda Suda EU-a ne zadovoljava metodološke zahtjeve sveobuhvatnog sudskog nadzora nad razmjernošću mjera ESB-a i time načelo dodijeljenih ovlasti ,koje je temeljno ustavno načelo europskog pravnog poretka, čini besmislenim. Standard kontrole koji je primijenio Sud EU-a, po kojem se samo provjerava je li odluka ESB-a 'očito' nerazmjerna nedostatan je, po mišljenju Njemačkog suda, za kontrolu je li to tijelo postupalo u okviru mandata da upravlja monetarnom politikom koji mu je povjeren Ugovorom. Iz tog razloga, Njemački se ustavni sud nije smatrao vezanim presudom Suda EU-a, već se smatrao ovlaštenim provesti vlastitu kontrolu razmjernosti. U tom je smislu smatrao da PSPP odluke ESB-a nisu odgovarajuće obrazložene u kontekstu testa razmjernosti, jer je to tijelo trebalo provesti balansiranje željenih ciljeva monetarne politike s ekonomskim učincima koje PSPP program proizvodi te opravdati zašto u tom kontekstu mjera u pitanju i dalje predstavlja mjeru monetarne politike, a ne mjeru ekonomske politike nad kojom ni EU, pa time ni ESB, nemaju ovlasti.

Posljedice odluke njemačkog ustavnog suda

Mnoge kritike ove odluke već su se pojavile na različitim blogovima i portalima. Neki (prof. Franz Mayer, Sveučilište Belefield) tako smatraju da se radi o odluci ultra vires, ali ne Suda EU-a ili ESB-a, već Njemačkog ustavnog suda, dakle, odluci kojom je taj sud prekoračio svoje ovlasti. Mnoge intervencije na vrlo posjećenom Verfassungsblog-u također kritiziraju odluku njemačkog suda. 

Osim posljedica koje će ova odluka imati izravno na mjere monetarne politike na koje se i odnosi – to što, primjerice Bundesbanka više ne smije kupovati obveznice na tržištu u okviru PSPP programa - ona ima druge važnije i dalekosežnije posljedice.

Iako se od toga Njemački sud ogradio, jasno je da će odluka, kao prvo, imati utjecaj na mjere financijske pomoći koje Unija ili ESB donesu u svrhu pomoći državama u borbi protiv pandemije COVID-19. Tzv. PEPP program (Pandemic Emergency Purchase programme) ili bilo koja druga europska mjera pomoći u borbi protiv COVID-a sada postaje podložna ne samo kontroli Suda EU-a, već i nacionalnih ustavnih sudova ako smatraju da metodologija Suda EU-a nije zadovoljavajuća.

Kao drugo, ova odluka podriva autoritet Suda EU-a u interpretaciji europskog prava te otvara vrata sudovima svih država da odreknu obvezatnost odluka tog Suda. Time se ugrožava dugo građen federalni pravni poredak u EU, u kojem je zadnja riječ o pravu EU pripadala Sudu EU-a čime se osiguravala nadređenost i ujednačena primjena europskog prava. Ovakva federalna konstrukcija europskog pravnog poretka nije nikad bila čvrsta i nacionalni su ustavni sudovi i ranije postavljali granice nadređenosti europskog prava. No, te su granice do sada služile razvoju dijaloga među tim institucijama, a nisu predstavljale stvarnu prijetnju funkcioniranju cijelog sustava.

Europska je komisija već jučer reagirala na odluku njemačkog suda braneći obvezatnost odluka Suda EU-a i nadređenost europskog pravnog poretka.

Odluka također može u bitnome oslabiti sudsku borbu za vladavinu prava. Što će, nakon odluke Njemačkog suda, spriječiti Poljski ustavni sud da svaku odluku Suda EU-a kojom se osuđuju mjere kojima se umanjuje nezavisnost sudstva u toj državi proglasi ultra vires odlukom gledano iz aspekta poljskog ustavnog poretka? Jer, ako to može Njemački sud, zašto ne bi mogao i Poljski? Takve se argumente već moglo čuti iz usta novih autokratskih lidera.

Konačno, odluka ukazuje i na to da je doista sazrelo vrijeme da se preispitaju ovlasti Unije nad ekonomskom politikom i nekim njenim instrumentima, poput fiskalne politike. Ako su ovlasti ESB-a doista mnogo više ograničene od onog što čita Sud EU-a, i, ako su mjere poput PSPP programa doista mjere ekonomske, a ne monetarne politike, a s druge strane postoji potreba da se takve mjere donose na razini EU-a, potrebno je ponovo razmisliti treba li i kako proširiti ovlasti Europske unije.